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Processus et acteurs d’une vision sécuritaire des migrations : le cas du Canada

Process and Agents of the Securitization of Migration: The Case of Canada
Proceso y actores de una visión de seguridad de las migraciones: el caso de Canadá
Philippe Bourbeau
p. 21-41

Résumés

La perception des migrations internationales a significativement changé depuis la fin de la guerre froide. Auparavant largement traitées sous un angle économique et démographique, les migrations internationales sont depuis quelques années une préoccupation de sécurité de la majorité des pays membres de l’OCDE. Pour décrire ce virage sécuritaire, les chercheurs parlent de la sécuritisation des migrations ou de migrations qui évoluent dans un cadre sécuritaire. Or, si la littérature théorique sur le processus de sécuritisation est bien développée, la base empirique demeure incomplète et limitée, particulièrement l’analyse de contenu de discours réalisée de façon systématique et sur une période de temps relativement longue. Deux objectifs guident cet article. D’une part, l’auteur cherche à analyser, sur la base d’une étude comparative des discours de plusieurs agents politiques au Canada entre 1989 et 2011, le rôle de nombreux agents dans le processus de sécuritisation des migrations. D’autre part, il tente de dégager, en conclusion et sur la base de son analyse, des hypothèses de travail pour les études sur la sécuritisation des migrations.

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Texte intégral

Introduction

1Le phénomène migratoire compte parmi les grandes questions mondiales qui jalonneront le XXIe siècle, tant il est vrai que les personnes en mouvement de par le monde sont aujourd’hui plus nombreuses qu’elles ne l’ont jamais été. On estime que plus de 200 millions de personnes se trouvent aujourd’hui hors de leur pays de naissance, ce qui représente environ 3 % de la population mondiale. En d’autres termes, une personne sur trente-cinq dans le monde est un migrant (OIM, 2011).

2Qui plus est, le trafic de migrants rivalise avec le trafic de stupéfiants en tant que source majeure de revenus de la criminalité organisée. La traite des êtres humains constitue un problème d’envergure mondiale. La migration « irrégulière » s’est hissée au premier rang des préoccupations des pays développés, à telle enseigne qu’elle figure maintenant en tête de l’agenda politique des pays du G8.

3La perception des migrations internationales a aussi significativement changé depuis la fin de la guerre froide. Auparavant largement traitées sous un angle économique, les migrations internationales sont depuis quelques années une préoccupation de sécurité de la majorité des pays membres de l’OCDE. Des accords bilatéraux et multilatéraux ont été ratifiés, des institutions et agences ont été créées, des accords d’extradition ont été négociés et entérinés, et des conventions et des protocoles ont été ratifiés avec au cœur de tous ces instruments de la gouvernance le lien entre migration et sécurité. On observe par exemple une augmentation drastique de la détention des migrants dans les pays de l’OCDE depuis les années 1990. En France, le nombre d’immigrants placés en détention (centres de rétention administrative et zones d’attente) est passé de 23 000 à 68 900 entre 1999 et 2010 (CICI, 2012 ; Collectif, 2012 ; La Cimade, 2012). Au Canada, le nombre d’immigrants légaux ou illégaux placés en détention a plus que doublé entre 1996 et 2008 (Auditor General of Canada, 2008 ; CIC, 1996). On observe également un durcissement du contrôle à la frontière : aux États-Unis, à la fin des années 1990 (c’est-à-dire avant les attentats terroristes de 2001), l’agence responsable de l’immigration avait plus d’employés avec un port d’arme que n’importe quelle autre agence fédérale (US Department of Justice, 2000).

4Pour décrire ce phénomène, les chercheurs parlent de la sécuritisation des migrations et de son processus, c’est-à-dire le processus par lequel les migrations sont intégrées dans un système de sécurité qui met l’emphase sur la défense et le contrôle (Bourbeau, 2011 ; Buzan et al., 1998 ; Huysmans, 2006). De plus, des indicateurs ont été développés afin de mieux cerner le phénomène de la sécuritisation des migrations internationales. Certains ont mis en avant deux catégories d’indicateurs. Dans un premier temps, les indicateurs de type « institutionnel » mettent en lumière la mention (ou non) des migrations internationales dans les énoncés de politique officielle en matière de politique étrangère, de sécurité et de défense, et dans les principaux textes de loi. Dans un deuxième temps, les indicateurs de type « pratiques sécuritaires » soulignent la présence (ou non) de pratiques sécuritaires appliquées au domaine des migrations internationales. Dans quelle mesure les pratiques d’interdiction sont-elles appliquées (Dench et Crépeau, 2003 ; Pratt, 2005 ; Rodier, 2006) et dans quelle mesure les pratiques de détention des migrants sont-elles répandues ? Sur la base de ces indicateurs, Bourbeau (2011) a pu mieux décrire la sécuritisation des migrations internationales dans son analyse comparée du Canada et de la France tout en soulignant d’importantes différences entre les deux pays, notamment en ce qui concerne les pratiques de détention des immigrants. En effet, entre 2000 et 2010 plus de 11 000 individus en moyenne par année ont été placés en détention au Canada, alors que pour la même période en France le nombre s’élève à plus de 45 000 individus.

5De toute évidence, il existe depuis longtemps de nombreux mécanismes nationaux et internationaux de contrôle des flux migratoires. De même, l’idée que certains individus constituent une menace pour la sécurité n’est pas nouvelle. Ce qui est nouveau et hautement significatif est pour certains (a) l’idée que les migrations, au sens collectif du terme, représentent une question de sécurité nationale et/ou sociétale ; (b) le haut niveau de danger « sécuritaire » souvent associé aux migrations ; et enfin (c) l’élaboration par de nombreux pays d’un vaste ensemble de pratiques sécuritaires visant directement la « menace » migratoire.

6L’étude de la sécuritisation des migrations est un des axes de recherche des plus dynamiques en sciences sociales (Adamson, 2006 ; Bigo, 1998a et 1998b ; Bigo et Tsoukala, 2008 ; Bourbeau, 2011 et 2013a ; Ceyhan et Tsoukala, 2002 ; Clochard, 2010 ; Huysmans, 2006 ; Van Munster, 2009). Or, si la littérature théorique sur le processus de sécuritisation est bien développée, la base empirique demeure incomplète et limitée, particulièrement l’analyse de contenu de discours réalisée de façon systématique et sur une période de plusieurs années.

  • 1 Nous introduisons ici ce néologisme pour désigner les agents qui formulent des tentatives de sécuri (...)

7Deux objectifs guident cet article. D’une part, nous cherchons à décrire et à analyser, sur la base d’une étude comparative des discours de plusieurs agents politiques au Canada entre 1989 et 2011, le rôle de nombreux agents dits « sécurisateur »1 dans le processus de sécuritisation des migrations. Plusieurs questions guident notre analyse : ces agents ont-ils cherché à présenter les migrations internationales comme étant une menace sécuritaire à l’État, à la société canadienne, à l’identité collective, ou à la cohésion sociale du pays ? Quelles ont été les raisons justifiant les tentatives de sécuritisation invoquées par ces agents ? Le « Canada » a-t-il « parlé » d’une seule voix dans ce dossier ou une analyse détaillée révèle des positions contradictoires et une fragmentation de la position canadienne ? D’autre part, nous tenterons de dégager, en conclusion et sur la base de notre analyse, des hypothèses de travail pour les études sur la sécuritisation des migrations.

8En ce sens, notre approche est d’abord orientée vers une description des mécanismes sociaux propres à la sécuritisation des migrations plutôt que vers une explication de la sécuritisation (Berthomière et Hily, 2006). Dans le même ordre d’idée, nous ne cherchons pas à identifier les « auteurs » uniques du processus social qu’est la sécuritisation des migrations. Le processus est complexe et il ne saurait être réduit au rôle d’un seul agent. En ce sens, nous concordons avec Hannah Arendt (1961 : 207-208) en postulant que :

« Les histoires, résultats de l’action et de la parole, révèlent un agent, mais cet agent n’est pas l’auteur, n’est pas producteur… En toute série d’événements qui ensemble forment une histoire pourvue d’une signification unique, nous pouvons tout au plus isoler l’agent qui a mis le processus en mouvement… nous ne pouvons jamais le désigner sans équivoque comme l’auteur des résultats éventuels de cette histoire ».

9Notre argumentation comprend deux parties. Nous identifierons tout d’abord le cadre d’analyse utilisé afin de rendre compte du rôle de certains agents politiques dans le processus de sécuritisation des migrations. Nous présenterons par la suite les résultats de notre analyse de contenu des discours du Premier ministre, du ministre des Affaires étrangères et du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration du Canada entre 1989 et 2011. Enfin les pistes de réflexions créées par notre étude seront abordées en conclusion.

Le processus de sécuritisation : actes de langage et facteurs contextuels

10La nature des mécanismes de la sécuritisation des migrations a suscité d’intenses débats et plusieurs arguments et modèles d’explication ont été avancés ces dernières années. Certains chercheurs ont analysé l’influence des diasporas sur les politiques étrangères et de sécurité d’un pays ou sur la mondialisation (Bourbeau, 2001 et 2002 ; Loch et Barou, 2012 ; Loescher, 1992 ; Newman et Van Selm, 2003 ; Shain et Barth, 2003). D’autres ont mis en lumière les effets de la sécuritisation des migrations sur les immigrants eux-mêmes (Agier, 2002 ; Barutciski, 2001 ; Caloz-Tschopp, 2004 ; Crépeau et Nakache, 2006 ; Freedman, 2004 ; Kobelinsky et Makaremi, 2008 ; Le Bail, 2008 ; Martiniello et Simon, 2005), parfois via les questions d’intégration, de citoyenneté et d’idéologies d’aménagement de la diversité (Bloemraad, 2006 ; Brubaker, 1992 ; Geddes, 2012 ; Guiraudon, 2000 ; Helly, 2009 ; Joppke et Morawska, 2003 ; Noiriel, 2008 ; Rea et Tripier, 2008 ; Tribalat, 2012 ; Winter, 2011 ; Wihtol de Wenden, 2010). D’autres encore ont étudié l’évolution de la capacité de contrôle des flux migratoires par les États, le plus souvent de façon comparative (Andreas, 2000 ; Cornelius et al., 2004 ; Guiraudon, 2010 ; Guiraudon et Joppke, 2001 ; Hollifield, 2004 ; Pellerin et Gabriel, 2008).

11Certains chercheurs ont présenté une vision anarchique, alarmiste et déterministe de l’influence des flux migratoires sur l’ordre international. Selon Kaplan, les pays occidentaux devraient craindre « l’anarchie à venir » créée par les migrations de masse (Kaplan, 1994). Pour Huntington, l’immigration hispanique aux États-Unis constitue une menace sécuritaire potentielle à l’identité culturelle et politique du pays (Huntington, 2004). D’autres encore voient le monde divisé en deux camps : d’un côté les riches, de l’autre les pauvres. Or si les « riches » ne se protègent pas, les « pauvres » vont tôt ou tard les envahir (Connelly et Kennedy, 1994). Certains commentateurs vont plus loin en postulant que par définition les migrations sont un problème de sécurité puisque les migrations modifient les sociétés d’accueil et donc mettent en péril l’équilibre sociétal et identitaire d’une société (Miller, 1998). Enfin, certains internationalistes estiment que les migrations sont une question de sécurité pour les pays occidentaux parce qu’elles ont la capacité de provoquer des conflits internationaux qui pourraient avoir des conséquences sur l’intérêt national et la sécurité des pays occidentaux (Weiner, 1993 et 1995).

12Plusieurs chercheurs ont cependant fait remarquer que ce type d’approche posait problème à de nombreux niveaux (Badie et Wihtol de Wenden, 1994 ; Doty, 1998 ; Guild et Van Selm, 2005 ; Tirman, 2004). En effet, l’argument selon lequel les migrations constituent, structurellement et de façon déterministe, une question de sécurité représente un fondement théorique plus qu’incertain sur la base duquel construire un cadre d’analyse du processus de sécuritisation. De plus, plusieurs études récentes viennent également contredire l’argument que les migrations soient vues sous un angle de sécurité par les pays occidentaux parce qu’elles provoquent des conflits internationaux mettant en jeu les intérêts nationaux des pays occidentaux (Bourbeau, 2011 ; Curley et Wong, 2008 ; Pratt, 2005).

13Influencés par l’approche néo-libérale institutionnelle, certains auteurs avancent l’argument selon lequel les migrations internationales sont vues sous un angle sécuritaire parce qu’elles représentent une menace structurelle géopolitique. Concevant l’État comme un acteur rationnel, unitaire et autonome, ces chercheurs tentent de démontrer que les différents intérêts domestiques d’une société sont amalgamés et ensuite traduits par « l’intérêt national » au nom duquel l’État agit. En ce sens, le processus de sécuritisation des migrations est le même à travers les études de cas et est d’abord et avant tout une réponse à une menace structurelle extérieure (Hollifield, 2000 ; Rudolph, 2006). Cependant, une telle approche n’offre pas la distance nécessaire pour étudier pleinement cette évolution, et ce pour deux raisons. D’une part, traiter l’État comme un agent rationnel et unitaire limite plus que n’éclaire dans le présent contexte car, comme nous le verrons dans la prochaine section, « la » position du Canada face aux migrations n’a pas été dans les deux dernières décennies une position unitaire. D’autre part, une telle perspective ne permet pas de dégager les éléments de ruptures et de continuités dans le processus et représente un exemple de ce qu’Andreas Wimmer et Nina Glick Schiller (2003) ont appelé le « nationalisme méthodologique » – c’est-à-dire, la « naturalisation de l’État-nation par les sciences sociales ».

  • 2 Bien qu’ils ne traitent pas directement des migrations, voir les travaux de Balzacq (2005 et 2011).

14Une des approches les plus influentes dans le monde de la recherche francophone sur la sécuritisation est la thèse de la gouvernementalité par l’inquiétude avancée par Didier Bigo et ses collaborateurs (Bigo, 1998b et 2005 ; Bigo et Guild, 2003 ; Bigo et Tsoukala, 2008 ; Ceyhan et Tsoukala, 2002). Inspiré par les travaux de Michel Foucault et de Pierre Bourdieu, Bigo soutient que la sécurité n’est pas une question simplement de survie et ne fait pas appel à un sentiment d’urgence ou à des pratiques exceptionnelles. Le processus de sécuritisation des migrations serait d’abord et avant tout fonction des pratiques routinières des professionnels de la sécurité (c’est-à-dire la police et les agents de douanes) qui créent et reproduisent de façon diffuse un système de peur et d’inquiétude2.

15La thèse de l’inquiétude est souvent contrastée avec la thèse des actes de langage sécuritaire développée par Barry Buzan et Ole Wæver (Buzan et Wæver, 2003 ; Buzan et al., 1998 ; Wæver, 1995). Inspirés à la fois des travaux de Carl Schmitt et de John Austin, Buzan et Wæver postulent que la sécurité répond à une menace existentielle, qu’elle suit une logique d’exception et que le pouvoir discursif est central dans la construction sociale de ce qu’est une question de sécurité.

16En effet, les philosophes ont longtemps pensé qu’il n’y avait que des énoncés de constat, et donc des énoncés vrais ou faux. Austin (1991) a montré l’importance d’admettre l’existence des énoncés performatifs, c’est-à-dire une énonciation qui ne fait pas que décrire mais qui « fait » elle-même quelque chose. L’exemple typique est la phrase « je vous déclare mari et femme ». Il y a plus dans l’énonciation de cette expression que la description d’une réalité ; dire cette phrase, c’est accomplir un acte transformateur. Dans ce cas-ci, la phrase fait changer de statut les personnes concernées.

17Or, dans l’étude de la sécuritisation, un acte de langage présente les migrations comme une menace sécuritaire existentielle à l’identité collective, à la société ou à l’État. Une tentative de sécuritisation, ou un acte de langage de sécurité, n’est pas automatiquement efficace, c’est-à-dire qu’elle ne crée pas nécessairement l’effet escompté. De même, ce ne sont pas tous les agents qui sont susceptibles de formuler un acte de langage efficace. Un agent « sécurisateur » doit posséder un pouvoir et une reconnaissance sociale particulière pour énoncer une tentative de sécuritisation qui soit prise en considération.

18D’une part, et faisant écho aux critiques que Bourdieu (1982) a adressées à Austin sur la nécessité de prendre en compte dans l’analyse des énoncés performatifs les rapports sociaux intrinsèques à l’espace social, il est important de reconnaitre que le pouvoir social d’un agent peut être institutionnel. Ainsi, les positions sociales peuvent avantager certains agents dans la formulation – et la prise en considération par les autres agents – d’actes de langage présentant les migrations internationales comme une question de sécurité. Les agents, dits institutionnels, sont susceptibles de posséder un pouvoir social qui renforce à la fois leur légitimité à parler en termes sécuritaires et la prise en compte par les autres agents de leurs actes de langage. De toute évidence, les agents qui occupent des fonctions politiques sont les exemples classiques d’agents institutionnels : les premiers ministres et ministres fédéraux et provinciaux. Cependant, dans le contexte de la sécuritisation des migrations il ne faut pas oublier les agents médiatiques, les maires des grandes villes, les membres de groupe de lobby, etc. En somme, la catégorie d’agents désireux et aptes à énoncer des actes de langage de sécurité doit rester théoriquement et empiriquement ouverte ; et les outils analytiques nous permettant de mieux comprendre le phénomène de la sécuritisation des migrations gagnent à demeurer également ouverts.

19D’autre part, et faisant écho aux critiques que Judith Butler (1997 et 1999) a formulé envers Bourdieu sur l’importance d’accepter l’idée que les positions sociales sont elles-mêmes le résultat d’une construction à travers le processus de performativité et qu’il existe une différence entre « être autorisé à parler » et « parler avec autorité » puisqu’il est possible de « parler avec autorité sans être autorisé », il est également important de reconnaître que le pouvoir social d’un agent peut être émergent. En effet, il est possible qu’un agent ait peu de pouvoir social au début du processus mais que son pouvoir augmente précisément grâce aux questions qu’il soulève.

20Non seulement il est essentiel d’étudier les relations entre agents mais il est également fondamental d’analyser les actes de langages en regard du contexte dans lequel ils ont été formulés. Les tentatives de sécuritisation naissent de l’environnement dans lequel elles sont énoncées et sont contraintes par ce même environnement. En fait, le processus de sécuritisation fait appel à la constitution mutuelle de l’agent et du contexte. Concevoir la relation entre les agents et les facteurs contextuels comme étant mutuellement constituée permet non seulement d’inclure les notions de feed-back et de multi-directionalité dans l’étude des mécanismes sociaux liés à la sécuritisation des migrations, mais permet également une meilleure compréhension des dynamiques entre les agents et les différents contextes propres au processus de sécuritisation des migrations.

21Les agents n’évoluent pas dans un vacuum social. Les agents « sécurisateurs » ne peuvent s’exclure de l’environnement contextuel dans lequel ils évoluent. Certes, les agents possèdent un degré considérable d’autonomie mais leur capacité à reproduire ou à transformer le champ sécuritaire n’est pas sans contraintes et sans limites. De même, la signification et la construction des structures sociales sont dépendantes de l’interprétation des agents. Les facteurs contextuels n’existent pas de façon objective dans l’espace social en attente d’exercer leurs influences. Les divers contextes dans lesquels les agents opèrent ne peuvent imposer la sécuritisation des migrations d’eux-mêmes. Un facteur contextuel doit être interprété comme ayant une signification en termes de sécurité pour que ce facteur possède un impact sécuritaire. Les structures sociales possèdent le pouvoir de légitimer et d’autoriser, d’inclure et d’exclure, et ainsi d’exercer un pouvoir considérable sur les agents, notamment en accréditant de l’autorité à un agent ou à des agents particuliers. Les positions structurales génèrent des positions et des capacités sociales inégales.

  • 3 Voir Bourbeau (2011) pour un traitement plus exhaustif.

22Il nous est impossible dans un article comme celui-ci d’analyser toutes les dimensions de ce sujet. Le choix de restreindre notre champ aux discours d’agents politiques n’est pas un choix théorique mais représente plutôt une volonté de produire une analyse systématique, rigoureuse et en profondeur d’un élément du cadre d’analyse permettant l’étude du processus de sécuritisation des migrations3.

Agents, sécuritisation et migration : le cas du Canada

  • 4 De toute évidence, un nombre considérable d’agents politiques autres que ceux sélectionnés auraient (...)

23Afin de bien cerner le rôle de certains agents politiques dans le processus de sécuritisation, nous avons archivé puis analysé l’ensemble des discours prononcés par le Premier ministre, le ministre des Affaires étrangères et le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration du Canada entre 1989 et 20114. Ce corpus de recherche représente plus de 1 700 discours. Pour chaque discours, nous avons cherché à comprendre comment les migrations étaient perçues, discutées et représentées. De quoi parlaient ces agents lorsqu’ils discutaient des migrations : était-ce en référence aux avantages du multiculturalisme, aux difficultés des immigrants à s’intégrer sur le marché du travail, à l’apport considérable des immigrants à la société canadienne, au « problème » que représente l’immigration pour la société d’accueil, etc. Nous avons par la suite isolé les tentatives de sécuritisation : c’est-à-dire ces agents ont-ils déclaré que les migrations internationales sont une menace à la sécurité du Canada et/ou à l’identité collective canadienne ? Nous avons tenté de présenter les résultats de façon chronologique.

24Barbara McDougall, ministre des Affaires étrangères de 1991 à 1993, est l’un des premiers agents politiques ayant formulé des tentatives de sécuritisation au cours des années relatives à l’étude. Dans un discours en décembre 1991, McDougall déclare qu’en adoptant un concept plus large de la sécurité, le Canada sera plus « agressif et actif » dans la lutte contre les menaces transnationales à la sécurité telles que le trafic de drogue, le terrorisme et les migrations « irrégulières » (McDougall, 1991). À la rencontre du Conseil des ministres de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe, McDougall renchérit et affirme qu’adopter une approche coopérative de la sécurité entre les États membres permettrait de « réduire la menace des migrations internationales de masse » (McDougall, 1992a). La nécessité d’adopter une vision sécuritaire dans la gestion des mouvements migratoires de masse est réaffirmée à plusieurs reprises au début des années 1990. Lors de l’ouverture officielle de l’Institut canadien du Service extérieur à Ottawa, McDougall avance l’idée que « les défis de nos services étrangers sont maintenant plus complexes et plus diversifiés qu’avant. Les migrations de masse ont changé pour toujours le travail de nos agents d’immigration – un travail qui est essentiel pour assurer la sécurité de tous les Canadiens » (McDougall, 1992b).

25Alors que le Premier ministre Brian Mulroney (1984-1993) ne fera pas écho aux arguments de sa ministre des Affaires étrangères, son successeur à la tête du Parti progressiste-conservateur et du même coup comme Première ministre par intérim, Kim Campbell (Juin 1993-Novembre 1993), pose dans l’un de ses premiers discours comme Première ministre les termes du débat. Par la création d’un nouveau ministère de la Sécurité publique consolidant les responsabilités dans les domaines policiers et du traitement des demandes d’application d’immigration, Campbell (1993) entend assurer que la société canadienne ne soit pas exposée à d’importants risques sécuritaires découlant de la menace migratoire.

26Avec l’arrivée au pouvoir du Parti libéral du Canada, sous la gouvernance de Jean Chrétien (1993-2003), le ministère de la Sécurité publique et le narratif entourant le lien migration-sécurité disparaissent de l’espace publique pour quelques années. Entre 1989 et 2001 (et mise à part la « parenthèse » Campbell de 1993), aucune tentative de sécuritisation des migrations ne sera prononcée par le Premier ministre canadien.

27Ce ne sont pas les occasions qui manquent par contre. En effet, à l’été 1999, quatre bateaux transportant des migrants d’origine chinoise échouent au large de la Colombie-Britannique, et le débat sur les lois et les politiques relatives à l’immigration et au statut de réfugié prend alors une ampleur et une intensité renouvelées. Les quelque 600 personnes d’origine chinoise avec la présence d’adolescents, sont arrivées dans des conditions exécrables, à bord de navires qui prenaient l’eau ; aucun n’avait de papiers et la plupart ont demandé le statut de réfugié. La couverture médiatique fut imposante et plusieurs études ont démontré le rôle joué par les médias dans la sécuritisation des migrations suite à cet évènement (Bradimore et Bauder, 2011 ; Mountz, 2004 et 2010 ; Oxman-Martinez, et al., 2005 ; Pratt, 2005). Ce qui est maintenant communément appelé « l’été chinois de 1999 » aurait pu facilement servir de courroie au Premier ministre pour populariser l’idée que cette migration de masse est un exemple frappant des nouvelles dynamiques sécuritaires en cette fin de XXe siècle auquel le Canada doit maintenant faire face. Cependant, le Premier ministre n’a prononcé aucune tentative de sécuritisation de l’immigration.

28Le ministre des Affaires étrangères (Llyold Axworthy, 1996-2000) et la ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration (Elinor Caplan, 1999-2001) interprèteront de façon bien différente « l’été chinois de 1999 ». D’une part, Axworthy verra dans cet évènement une illustration de la doctrine de sécurité humaine qu’il défend depuis plusieurs années. C’est-à-dire, que l’arrivée par bateau de réfugiés « démontre aux Canadiens l’horrible réalité d’une autre menace à la sécurité humaine : le trafic et la traite d’êtres humains » (Axworthy, 1999). Ainsi l’arrivée par bateau de réfugiés ne doit pas être comprise en termes de menace à la sécurité du Canada (ou de la société canadienne) mais bien en termes de menace à la sécurité des réfugiés et immigrants forcés de se déplacer dans des conditions qualifiées d’inhumaines. Cette position sera maintenue et développée à plusieurs reprises, comme l’illustre ce passage :

« Des millions d’individus vulnérables sont forcés de fuir leurs maisons, se présentent à des frontières qui sont ouvertes une minute puis fermées aussitôt, sont poussés à se cacher, sont séparés de leurs familles, perdent leurs identités, sont abusés sexuellement et cruellement tués. La nécessité de combattre ces menaces à la sécurité humaine est à la base de la politique étrangère du Canada » (Axworthy, 2000).

29D’autre part, Caplan traduira « l’été chinois de 1999 » avec un tout autre angle sécuritaire. Dès l’un de ses premiers discours suivant la crise politique, Caplan soutien qu’une politique accrue de détention des réfugiés arrivés par bateau est nécessaire pour assurer la sécurité du Canada.

« Nous savons que si un processus accéléré des demandes d’immigration est une partie de la solution, une politique de mise en détention de ces individus l’est également. Nous avons déjà annoncé des propositions afin d’augmenter notre capacité à placer en détention un individu si cet individu ne possède pas de documentation valide et s’il ne coopère pas avec les autorités » (Caplan, 1999b).

30Cette position est réaffirmée à plusieurs reprises dans les mois qui suivent l’arrivée des bateaux de réfugiés (Caplan, 1999a, 1999c, 2000a et 2000b). Parfois, le groupe cible est clairement identifié, « les étrangers condamnés pour des crimes graves, les criminels de guerre, les terroristes, ceux qui représentent un risque pour la sécurité nationale. Je les veux hors d’ici. Ils sont strictement inadmissibles et ne sont pas les bienvenus » (Caplan, 2000d). Parfois, la cible est plus diffuse, « comment maintenir un juste équilibre entre nos objectifs humanitaires concernant les nouveaux arrivants et la nécessité d’assurer la sécurité du Canada face au flux migratoire mondial ? » (Caplan, 2000c).

31Le successeur d’Axworthy comme ministre des Affaires étrangères, John Manley (2000-2002), poursuivra ce travail de sécuritisation des migrations dès son entrée en fonction mais en qualifiant davantage quel type d’immigration serait considérée comme une question de sécurité. « Nous faisons face à de nouvelles et complexes menaces sécuritaires », déclare Manley en 2000, « et ces menaces incluent les migrations illégales, le crime et le terrorisme » (Manley, 2000).

32Tandis que l’arrivée de quatre bateaux à l’été 1999 initie une lecture sécuritaire des migrations chez la ministre en charge de l’immigration, les attentats terroristes du 11 septembre 2001 viendront durcir la position officielle. Dans l’un de ses premiers discours suivant les attentats, Caplan (2001b) décide d’envoyer un message sans équivoque :

« Les Canadiens comptent sur nous pour assurer la sécurité de notre société. Je suis fière de dire que c’est une loi [Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés] très dure pour ceux qui sont une menace à la sécurité du Canada... Nous nous attaquerons aux criminels et aux menaces à la sécurité ».

33Au cours des mois suivants, les attentats du 11 septembre 2001, la ministre ne cessera de pousser une lecture sécuritaire des migrations internationales. « Dans mon propre portefeuille de responsabilité – l’immigration – nous avons agi rapidement et fermement dans le but de faire face aux menaces à la sécurité et la protection des Canadiens » (Caplan, 2001a).

34Ces thèmes seront également repris par le Premier ministre. Dans son discours lors du débat spécial de la Chambre des communes en réponse aux attentats terroristes, le Premier ministre Jean Chrétien n’a pas hésité à établir un lien fort entre migration et sécurité. Cependant, il s’empresse de faire remarquer que le Canada ne sombrera pas dans la tentation de créer un cordon sécuritaire autour du pays et que son gouvernement ne versera pas « dans l’espoir – inutile et ultimement contreproductif – de faire du Canada une forteresse contre le monde extérieur » (Chrétien, 2001).

35Malgré ces remarques, l’arrivée de Denis Coderre (2002-2003) comme nouveau ministre en charge du dossier de l’immigration durcira considérablement le ton. Rappelant que son ministère opère dans un environnement hautement sécuritaire depuis le 11 septembre, il souligne que son ministère est extrêmement vigilant quant aux menaces à la sécurité nationale du Canada et que les Canadiens « peuvent être sûrs que nous faisons tout ce qui est en notre possible pour assurer la sécurité de la nation canadienne » (Coderre, 2003d). Se félicitant de l’adoption de mesures sécuritaires telles que la prise d’empreintes digitales systématique et la vérification que tous les demandeurs d’asile ne représentent pas un danger sécuritaire pour le Canada, Coderre formule de nombreuses tentatives de sécuritisation au cours de son mandat de près de deux ans. Selon Coderre (2003a et 2003c), non seulement le Canada vient d’entrer dans un « nouvel ordre mondial » mais ce nouvel ordre exige que tous les paliers du gouvernement adoptent de nouvelles approches afin d’assurer la sécurité du Canada. De plus, Coderre (2003c) met l’accent sur la surveillance et le renforcement des contrôles avec des dispositifs biométriques, notamment la création d’une carte d’identité nationale. Il ne s’agit pas ici de céder aux pressions incessantes et répétées des États-Unis, prétend le ministre, mais bien d’une « question de sécurité internationale ». Selon Coderre, la nouvelle carte d’identité « empêchera le terrorisme » et gardera à distance les « menaces sécuritaires ». En octobre 2003, il ajoutera que :

« L’intégrité des documents est un moyen fondamental d’améliorer la sécurité nationale du Canada et des Canadiens dans un monde incertain. Elle est un élément important de notre stratégie afin d’assurer la sécurité des Canadiens » (Coderre, 2003b).

36Lors des élections fédérales de 2006, le Parti libéral, en place depuis 1993, est chassé du pouvoir et c’est un gouvernement conservateur qui lui succède. D’abord minoritaire aux élections de 2006 et 2008, le Parti conservateur obtient une majorité parlementaire aux élections fédérales de 2011.

37Les thèmes de danger sécuritaire et de menaces à la frontière du Canada demeureront au centre des préoccupations du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration. Monte Solberg (2006-2007), nouvellement nommé ministre en charge du dossier de l’immigration, estime que le Canada doit agir rapidement afin d’imposer des sanctions aux personnes entrées clandestinement au Canada, sans quoi « des centaines de milliers d’autres personnes tenteraient également d’y entrer clandestinement ». Les réponses du gouvernement canadien face au problème du système d’immigration, poursuit Solberg (2006b), doivent « garantir la sécurité des frontières et l’intégrité du système d’immigration ». Au fil des discours du ministre, « assurer la sécurité à nos frontières » est un thème qui revient à maintes reprises (Solberg, 2006a).

38Jason Kenney (2008-2011), considéré comme l’un des ministres de la Citoyenneté et de l’Immigration les plus influents des dernières années, poursuit l’emphase du ministère sur la sécurité du Canada. Bien que le programme d’immigration du Canada garantisse le regroupement familial et la protection des personnes fuyant la persécution, et une politique attractive pour les migrants économiques, « nous devons protéger l’intégrité de notre programme si nous voulons défendre les Canadiens contre une gamme de risques liés à la santé et à la sécurité », estime Kenney (2008).

39De même, les thèmes d’immigration et de terrorisme sont également accolés et juxtaposés. Selon Kenney (2009), « le terrorisme est une réalité mondiale. C’est pourquoi l’immigration au Canada est réglementée par une loi exhaustive, en vertu de laquelle les personnes qui représentent une menace pour la sécurité du public, ou pour la sécurité nationale, sont interdites de territoire ». Plus récemment, le ministre a offert son analyse de la pièce maîtresse du système d’immigration canadien. Pour Kenney (2011), l’entrée en vigueur de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (2002) a eu pour effet de changer l’objectif de l’ancienne loi sur l’immigration, désormais il s’agit de « donner priorité à la sécurité ».

40Tandis que les différents ministres de la Citoyenneté et de l’Immigration mettent l’accent sur l’intégrité du programme d’immigration et la nécessité de concevoir une politique sous un angle sécuritaire, le ministre des Affaires étrangères de 2008 à 2011, Lawrence Cannon, concentre ses remarques sur le thème des migrations clandestines et des menaces à la sécurité qu’elles représentent. Selon Cannon (2010), « les menaces à la sécurité transfrontalière et maritime posées par des terroristes, des pirates, des bandits et des trafiquants de drogue, d’armes et de migrants clandestins ne cessent d’augmenter ».

41En somme, notre étude du rôle joué par différents agents politiques dans la sécuritisation des migrations au Canada entre 1989 et 2011 démontre la place centrale du ministre des Affaires étrangères dans l’initiation du processus de sécuritisation des migrations ; la peur des « migrations de masse » étant l’un des moteurs. Il faut noter cependant que si le ministre des Affaires étrangères du Canada a été au cœur du processus de sécuritisation des migrations au début des années 1990 puis dans l’immédiat suivant les attentats terroristes du 11 septembre 2001, il a joué un rôle beaucoup plus efface dans les dernières années. À l’inverse, le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration fut largement absent du processus de sécuritisation des migrations dans les premières années couvertes par notre étude et n’a cessé de prendre de l’importance au sein du gouvernement depuis le choc exogène que fut « l’été chinois de 1999 ». Enfin, bien que la sécuritisation des migrations ait difficilement pu se faire sans l’engagement ou l’accord tacite du Premier ministre, notre analyse suggère que le Premier ministre a activement participé au débat public sur la sécuritisation des migrations seulement après les attentats terroristes du 11 septembre 2001, et ce pour une courte période de temps.

42Notre étude révèle l’importance des actes de langages sécuritaires dans la construction sociale des migrations internationales comme un objet de sécurité au Canada. Depuis 1989, ces tentatives ont non seulement été nombreuses mais elles ont été formulées par plusieurs agents politiques issus de différents partis. Notre étude a également souligné l’importance du processus de sécuritisation qui s’opère après les évènements de l’été 1999. Le processus de sécuritisation fait appel à de nombreuses autres composantes sociales que les tentatives de sécuritisation de certains agents politiques décrites plus haut. En ce sens, l’objectif de cet article n’était pas d’identifier, de décrire et d’analyser l’ensemble des facteurs impliqués dans la sécuritisation des migrations internationales au Canada mais bien de réaliser quelques pas, aussi modestes soient-ils, vers une meilleure compréhension du rôle de certains agents dans ce processus sur plusieurs années.

Conclusion

43La sécurité n’est pas une donnée objective répondant uniquement à des facteurs matériels ou à « la » réalité. L’identification d’une menace est une construction sociale. Le processus de sécuritisation des migrations requiert des mécanismes sociaux d’énonciation et de démonstration, la sécuritisation des migrations n’est ni automatique ni objective. Ainsi, le processus de sécuritisation répond à des logiques intersubjectives où interagissent les agents dits sécurisateurs et les facteurs contextuels à l’intérieur desquels opèrent ces agents. L’argument selon lequel les migrations représentent une menace à la sécurité d’un État, d’une société ou d’une identité collective doit être énoncé et défendu ; les migrations ne sont pas en soi une question de sécurité.

44Or, nous avons tenté de décrire dans cet article le rôle joué par plusieurs agents politiques dans la sécuritisation des migrations au Canada entre 1989 et 2011 et les raisons invoquées par ces agents pour justifier les politiques mises en place. Cette recherche comble un vide dans la littérature notamment francophone. Elle ouvre également des pistes de recherches. Une première ligne de recherche concerne les outils développés pour décrire la sécuritisation des migrations. Les recherches portant sur les indicateurs et sur la variation intra et inter-cas de la sécuritisation des migrations ont certes débuté, mais beaucoup reste à faire surtout dans le cadre d’une analyse comparée (Bourbeau, 2011 ; Van Munster, 2009).

45Un deuxième axe de recherche concerne la diversité des agents sécurisateurs. Dans cet article, nous avons limité notre analyse aux seuls agents politiques. Or, de nombreux autres agents participent à ces processus et leur rôle demeure sous-étudié, que l’on pense aux maires des grandes villes, aux agents médiatiques, à l’opinion publique ou encore aux entreprises privées de sécurité (Abrahamsen et Williams, 2011 ; Potvin, 2008 ; Rodier, 2012 ; Tsoukala, 2010).

46Une troisième piste de recherche est celle de la contestation. Comme nous l’avons mentionné précédemment, le processus de sécuritisation n’évolue pas dans un vacuum social. Or, puisque la sécuritisation est socialement construite, nombre d’études ont aussi cherché à comprendre les mécanismes de contestation qui y sont liés, notamment la dé-sécuritisation et la résilience (voir Balzacq, à paraître). La dé-sécuritisation – devenue pratiquement un champ d’études en soi au fil des années (Aradau, 2004 ; Floyd, 2010 ; Hansen, 2012 ; Huysmans, 1998) – renvoie à l’idée qu’une question soit extirpée de la sphère sécuritaire et (re)définie comme une question politique. La résilience, qui tient ses origines en psychologie (principalement dans la littérature francophone) et en écologie (surtout dans la littérature anglophone), offre également quelques pistes de réflexion dans le présent contexte, particulièrement lorsqu’elle est conçue comme un continuum de trois types : la résilience comme le maintien du statu quo, la résilience en tant qu’ajustement marginal, et la résilience moteur d’un renouvellement (Bourbeau, 2013b et à paraître). Une société, craignant que l’arrivée de migrants en grand nombre bouscule drastiquement les fondements de son identité collective, pourrait en effet privilégier la résilience comme le maintien du statu quo et ainsi accepter largement les tentatives de sécuritisation proposées par certains agents. La survie de l’objet de référence (l’identité collective) serait ainsi protégée par une stratégie de résilience (visant le maintien du statu quo) face à des chocs exogènes (arrivées réelles ou potentielles de migration massive).

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Notes

1 Nous introduisons ici ce néologisme pour désigner les agents qui formulent des tentatives de sécuritisation, c’est-à-dire un acte de langage par lequel un agent avance l’argument que les migrations internationales sont une menace existentielle et un danger pour la sécurité d’un objet de référence (que ce soit l’État, la société, l’identité collective, etc.). Tous les agents sécurisateurs n’ont évidemment pas le même pouvoir social. De même certains agents sont dits « institutionnels » de par la position sociale qu’ils occupent alors que d’autres sont dits « émergents », voir Bourbeau (2011), Buzan, Waever et al. (1998) et Waever (1995).

2 Bien qu’ils ne traitent pas directement des migrations, voir les travaux de Balzacq (2005 et 2011).

3 Voir Bourbeau (2011) pour un traitement plus exhaustif.

4 De toute évidence, un nombre considérable d’agents politiques autres que ceux sélectionnés auraient pu être étudiés. En concentrant notre analyse sur les agents politiques en position de pouvoir institutionnel nous avons voulu à la fois limiter le corpus de recherche (déjà imposant) et avancer les premiers éléments nécessaires à un projet de recherche plus large visant à détailler et décrire le rôle de nombreux autres agents politiques dans le processus de sécuritisation au Canada.

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Pour citer cet article

Référence papier

Bourbeau Philippe (2013) Processus et acteurs d’une vision sécuritaire des migrations : le cas du Canada, Revue Européenne des Migrations Internationales, 29 (4), pp. 21-41.

Référence électronique

Philippe Bourbeau, « Processus et acteurs d’une vision sécuritaire des migrations : le cas du Canada », Revue européenne des migrations internationales [En ligne], vol. 29 - n°4 | 2013, mis en ligne le 01 décembre 2016, consulté le 22 juin 2017. URL : http://remi.revues.org/6617

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Auteur

Philippe Bourbeau

Maître de conférences au département de Science politique et chercheur associé à la Chaire Tocqueville en politique de sécurité de l’Université de Namur, 8 Rempart de la Vierge, Namur, Belgique ; philippe.bourbeau@unamur.be

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Droits d’auteur

© Université de Poitiers

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